Fabrício Tanure

Em nosso último ensaio “Corrupção: o filho feio que não tem pai?”, abordamos algumas das suas causas e por que o problema deve ser encarado como sendo nosso e não dos outros. Neste artigo falaremos sobre o problema da ação coletiva como a principal causa do fracasso das reformas anticorrupção e o que devemos fazer para evitar que isto aconteça. De fato, a receita mais frequente quando se aborda uma estratégia de luta contra a corrupção é o recurso a um pacote de reformas institucionais (SÁNCHEZ, 2016). Vejamos por que algumas reformas falham.

No fim da década de 70, surgiram estudos acadêmicos sobre corrupção política baseados na Teoria do Agente-Principal (ROSE-ACKERMAN, 1978). O problema do agente-principal surge, inicialmente, para analisar os problemas nas grandes empresas, pois há uma separação cada vez maior entre a propriedade (acionistas) e o controle (gestores) da mesma (DIAZ, 2010). Assim, os acionistas (principal) devem contratar um agente, confiando-lhe a direção dos negócios da empresa, sendo que este deverá geri-la no interesse daqueles.

Alguns autores destacaram-se nos estudos sobre a aplicação desta teoria no âmbito das instituições públicas, entre os quais, KLITGAARD (1988). Ele desenvolveu a equação da corrupção (C), correlacionando-a com o monopólio (M) e o grau de discricionariedade das decisões (D) e a rendição de contas (A), de tal modo que C = M+D-A. Isto é, o nível de corrupção será mais alto, tanto quanto maior e mais exclusiva for a margem de discricionariedade do agente para tomar decisões e menor for a eficácia dos mecanismos de sanção e controle postos à disposição do principal.

Eliminar a corrupção é tarefa das mais complicadas, para não dizer impossível. Isto se deve, em parte, ao problema da assimetria de informação entre o principal e o agente. Ou seja, os agentes têm mais informações que os cidadãos e podem ser tentados a usá-las em benefício próprio ou de seleto grupo, tirando proveito do poder que lhe foi confiado (BOEHM e LAMBSDORFF, 2009). Não bastasse, existe outra questão paradoxal: os interesses do agente e do principal geralmente não são os mesmos. Resulta que aquele, ao decidir, poderá fazê-lo com base no seu próprio interesse.

De um modo geral, a literatura científica aponta dois problemas relacionados à teoria da agência: o da seleção adversa e a do risco moral. A seleção adversa é a dificuldade para avaliar ex ante se o agente é honesto ou desonesto, ao passo que o risco moral se dá ex post, ou seja, quando se avalia se o comportamento do agente se deu ou não de modo contrário ao interesse do principal. Quando um ou outro acontece ou quando ambos concorrem, está-se diante da “perda de agência” e o risco de corrupção aumenta. Portanto, deve-se ter atenção ao aprimoramento dos sistemas de prevenção, de modo que se consiga evitar que isto ocorra (SANCHÉZ, 2016).

Discorrendo sobre o tema, BOEHM e LAMBSDORFF (2009) explicam que a seleção adversa seria quase impossível de ser controlada, pois o principal teria que escolher agentes que fossem, a uma só vez, capazes e honestos, mas o fato é que “inteligência e bons diplomas não indicam honestidade a qual simplesmente não é observável” e já seria tarde demais, quando se identifica o comportamento corrupto. No que tange ao risco moral, considera-se que possa ser mais fácil de controlá-lo, mediante o aumento dos custos das ações e redução dos benefícios que os agentes possam obter, também se valendo do fortalecimento de incentivos para a probidade.

Nas reformas anticorrupção dos anos 90, deu-se especial atenção à teoria do agente-principal, com ênfase ao desenho institucional e aos mecanismos que impusessem ao agente o dever de render contas e aos cidadãos que as controlassem Guiados pelas mãos de organismos multilaterais, como a ONU e a OCDE, na difusão de ideias e no encorajamento na melhoria das instituições, bem como na criação de estratégias para o enfrentamento da corrupção, tanto local como cooperativamente no plano internacional, reformas em vários países foram impulsionadas. Alguns trabalhos foram publicados, particularmente sobre a realidade de países africanos, os quais realizaram reformas institucionais orientadas pelos princípios da teoria do agente-principal com avanços incontestáveis (RILEY, 1998; ROSE-ACKERMAN, 2000, PERSSON et al., 2013). Entretanto, nem todas as reformas anticorrupção tiveram a mesma sorte, de modo que acabaram sendo um mero “papel molhado” (SANCHÉZ, 2016).

Várias causas podem estar associadas ao insucesso destas políticas. A mais óbvia parece ser a de que os agentes políticos nunca tiveram interesse em que as medidas funcionassem. Muitas estratégias anticorrupção, por melhor que sejam, acabam não tendo êxito, em razão de comportamentos oportunistas dos agentes políticos, que agem no interesse pessoal ou de seletos grupos, em detrimento da coletividade. De fato, o crucial dilema para explicar-se o sucesso ou o fracasso das sociedades é o conflito entre eficiência econômica e o egoísmo dos governantes, de maneira que, se o próprio interesse se sobrepõe à eficiência e ao progresso, os resultados serão deletérios ao crescimento econômico e bem-estar social (NORTH, 1981).

No Brasil, por exemplo, segundo informe da Transparência Internacional de outubro de 2020, apesar dos avanços do último decênio, teriam havido retrocessos institucionais a ameaçar o combate à corrupção no país. O relatório, similar ao produzido em 2019, aponta vulnerabilidades como, por exemplo, a tentativa de interferência do governo federal, com motivações supostamente políticas, em praticamente todos os órgãos anticorrupção, incluindo o Ministério Público Federal, a Polícia Federal e a Receita Federal. Haveria outros sinais de fraqueza relacionados aos esforços contra a lavagem de dinheiro, os quais teriam sido impactados por decisão do STF que restringiu severamente o compartilhamento de informações financeiras suspeitas entre o COAF e outras agências de fiscalização, paralisando as investigações por meses. A alteração na lei de abuso de autoridade também levantou algumas desconfianças, pois, ao tentar dissuadir a prática do abuso de autoridade, pode ter, ainda que potencialmente, inibido a ação dos investigadores, promotores e juízes a perseguirem os casos de corrupção.

O que também ajuda a explicar o insucesso destas políticas de combate é a corrupção endêmica. SÁNCHEZ (2016) explica que “em sociedades onde a percepção de corrupção é muito alta, torna-se difícil encorajar a integridade dos governantes”, acrescentando que, “nesses ambientes, o principal é obter um acesso privilegiado ao governante, de forma a garantir a proteção dos interesses individuais, mesmo às custas dos grupos e que, “por esse motivo, neste tipo de esferas sociais, as relações de representação política são construídas com base em trocas clientelísticas: apoio político na forma de votos ou financiamento de campanha ou endossos de mídia etc. em troca de obter acesso privilegiado a recursos públicos na forma de empregos, contratos, subvenções e regulamentos favoráveis.”

Em países assolados por corrupção generalizada, as falhas acontecem, em parte, porque as estratégias utilizadas baseiam-se na conceituação da corrupção como um problema agente-principal, em ambientes totalmente corrompidos, que mais se assemelha ao problema da ação coletiva (PERSSON et al., 2013). A ação coletiva é um ciclo vicioso que se origina a partir da desconfiança dos indivíduos nas instituições e que se retroalimenta dela própria. É como uma doença letal e altamente contagiosa que vai contaminando as pessoas e que, se não combatida eficazmente, mina as chances de reação do grupo, levando ao seu aniquilamento.

Este dilema está presente no cotidiano. Se, por exemplo, algumas pessoas, de modo racional, adquirem produtos falsificados mais baratos que os originais, o consumo se intensifica e a fraude se dissemina, é possível que cada vez mais indivíduos sintam-se encorajados a comprar estes produtos e outros a fabricarem-nos, em prejuízo às empresas, à geração de empregos e à falta de recolhimento de impostos, prejudicando toda a coletividade. Sem contar que a falta de enfrentamento do problema pode também estar relacionada a atos de suborno. Outra situação comum a vários países é a de sonegação fiscal, a qual se aplica o mesmo raciocínio.

É tão grave a ação coletiva que o principal é levado a acreditar que seus representantes políticos atuarão de modo corrupto, o que também acaba se refletindo no pensamento de alguns cidadãos que se candidatam a cargos eletivos (SANCHÉZ, 2016). Quando isto acontece, a sensação que se tem é que as instituições funcionam de maneira parcial, a serviço de poucos privilegiados, gerando um clima de descrença geral. A política neste tipo de sociedade transforma-se em um “jogo de soma-zero entre grupos em conflito” (ROTHSTEIN e USLANER, 2005). É o “salve-se quem puder”.

Especificamente no que concerne às reformas anticorrupção, quando a população se apercebe de que as regras não são cumpridas por todos, que o clientelismo predomina, quando as instituições não demonstram o empenho no enfrentamento destes desequilíbrios, se as soluções são meramente paliativas e não definitivas, ainda que bem-intencionadas, é provável que a reforma não funcione. Em outras palavras: dadas as baixas expectativas sobre o grau de ajuste ao ideal de democracia, a reação popular a um escândalo de corrupção é a de que se trata de algo “normal” (SÁNCHEZ, 2016).

Qualquer semelhança com o Brasil, não é mera coincidência. De fato, a despeito de avanços institucionais e legislativos dos últimos anos, nossa sociedade ainda está impregnada com problemas dessa natureza. E não é só a corrupção política. Estamos falando da corrupção do dia a dia, O famoso “jeitinho brasileiro” cultuado como algo positivo por alguns pode ser nefasto aos olhos de outros, dificultando a criação de ambiente de confiança entre as pessoas e para os negócios. O que nos leva a inafastáveis perguntas: (i) estamos realmente preocupados com a corrupção no nosso país? De que modo nossas atitudes contribuem para o agravamento deste problema? Há solução para o problema da corrupção sistêmica?

Não há uma resposta única tampouco as soluções serão simples. Com efeito, sendo um problema derivado da ação coletiva, a corrupção sistêmica revela características radicalmente diferentes das que são estabelecidas pela teoria do agente-principal. E como tal, também exige soluções radicalmente diferentes (PERSSON et al., 2013). Não há antídotos universais para neutralizá-la; é preciso conhecer a realidade social e, sobretudo, ser capaz de enxergar a oportunidade para implementar as políticas que reduzam a velocidade inercial deste intrincado fenômeno. Mas o fato é que, sem o engajamento social, qualquer tentativa estará fadada ao insucesso, exatamente porque somos, ao mesmo tempo, parte do problema e da solução.

No próximo artigo, analisaremos como as recentes crises socioeconômicas podem significar uma abertura para a adoção de medidas no enfrentamento da corrupção.

 

Referências bibliográficas:

BOEHM, Frédéric & LAMBSDORFF, Johann Graf. Corrupción y anticorrupción: uma perspectiva neo-institucional. In: Revista de Economía Institucional, v. 11, n. 21, jul.-dez. 2009, p. 45-72.

DIAZ, Andrés Fernandéz. Nuevas aportaciones a la economía de la corrupción. In: Revista Española de Control Externo, p. 149-162, Madrid, 2010.

KLITGAARD, Robert. Controlling Corruption. Berkeley: University of California Press, 1988.

NORTH, Douglas Cecil. Structure and Change in Economic History. New York: W. W. Norton, 1981.

PERSSON, Anna., ROTHSTEIN, Bo; TEORELL, Jan. Why Anticorruption Reforms Fail – Systemic Corruption as a Collective Action Problem Governance. In: Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, v. 26, n. 3, jul. 2013, University of Gothenburg, Suécia.

RILEY, Stephen P. The political economy of anticorruption strategies in Africa. In: European Journal of Development Research, 10 (1): 129-159, 1998.

ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption: A Study in Political Economy. New York: Academic Press, 1978.

ROSE-ACKERMAN, Susan. Is leaner government necessarily cleaner government? In: TULCHIN, Joseph & ESPACH, Ralph (eds). Combating corruption in Latin America. Washington DC: W. Wilson Center Press, 87-104, 2000.

ROTHSTEIN, Bo & USLANER, Eric. All for all: equality, corruption and social trust. In: World Politics, 58 (1): 41-72, 2005.

SÁNCHEZ, Fernando Jiménez. La integridad de los gobernantes como problema de acción colectiva. In: Revista Internacional Transparencia e Integridad, R.I.T.I. n. 2 set. -dez. 2016, p. 1-16, Universidad de Murcia, España.

Transparência internacional – Brasil. Brazil: setbacks in the legal and institutional anticorruption frameworks, 2020.

(<https://transparenciainternacional.org.br/retrocessos/>, acesso em 20 set. 2021).

 

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[1] Disponível em <https://investindoporai.com.br/colunistas/fabricio-tanure/>, acesso em 20 set. 2021.